Marchés publics : les règles d’attribution des prestations de conseil sont respectées dans « une minorité » des cas

Dans le conseil comme ailleurs, un code des marchés publics "théorique"

Les marchés publics pèsent lourds, en moyenne 20% du PIB dans les économies de l’OCDE. Et les cabinets de conseil en stratégie en récoltent eux aussi les fruits.

En principe l’obtention de ces prestations de la part des collectivités territoriales ou des établissements publics est soumise à une procédure d’appel d’offres de marché public, censée garantir une liberté d’accès  de tous les acteurs économiques, une égalité de tous les candidats face au cahier des charges et une totale transparence – c'est-à-dire de la publicité – dans le choix du prestataire éventuellement retenu. Voilà pour la théorie telle qu’elle est prescrite dans le Code de marché public, notamment  en ce qui concerne les « services de conseil en gestion et services connexes » (article 11, alinéa 29).

Une procédure purement "théorique", commente Raphaël Butruille, directeur et en charge du secteur public chez Vertone. Le secteur public y représente entre 15 et 20% de chiffre d'affaires annuel. Toutefois, s'empresse-t-il d'ajouter, "toutes les offres sont transparentes parce qu'elles sont effectivement rendues publiques. Mais, dans les faits et encore plus que pour tout autre secteur privé, si un candidat ne connaît personne au sein de l'administration adjudicatrice [l'administration publique qui recherche un prestataire pour une mission de conseil, ndlr], l'obtention d'un marché public relève du miracle".

"Pour le cas des plus grosses entreprises de conseil, c'est vrai" confirme Hervé Huguet, directeur de Citia, un cabinet spécialisé dans le conseil et l'assistance à l'achat public. "Les plus gros cabinets surfent sur leur marque et un acheteur public leur fera confiance par défaut. L'analogie avec ce que me disait un acheteur de prestataires informatiques se tient parfaitement : avec 10% de pannes sur un parc informatique tenu par IBM, on ne me dit rien, 2% avec un concurrent taïwanais, et c'est le drame", s'amuse Hervé Huguet.

Zone grise : à la limite entre l'entregent "diffus" et le "pénalement répréhensible"

Même quand ces prestataires font dans le médiocre. "Certains cabinets annoncent des équipes de seniors, et finalement c'est un jeune de 25 ans qui se retrouve devant le conseil d'administration des administrations clientes. Ce n'est pas sérieux. Pires sont les offres qui sont passées d'un client à l'autre et qui ne sont en rien adaptées aux attentes du client en particulier. Sans même parler des coquilles qui mentionnent le nom du dernier client et pas celui à qui l'offre est adressée ! "

Autant dire qu'une mise en concurrence un peu plus poussée n'est pas superflue dans bien des appels d'offres, et peut éviter les factures artificiellement gonflées. "Nous avons réduit le coût d'achat d'une prestation de conseil pour une administration de 400 000 euros, simplement parce qu'elle avait fermé la porte à certains prestataires auxquels elle n'était pas habituée. Certains donneurs d'ordres, dans le choix de leurs prestataires, font de la politique. On arrive à en faire évoluer certains". Et "cela ne se limite pas au conseil. C'est encore plus vrai dans le secteur du bâtiment par exemple".

Pour lui, il faut distinguer des formes d'entregent "diffuses" entre entreprises de conseil et acheteurs publics, et ce qui relève du "pénalement répréhensible" comme les cas de corruption ou de rétrocommissions sur la base de rapports et de factures bidonnés.

Raphaël Butruille ne va pas jusque là. Parfois la seule qualité de la prestation peut suffire : "Nous avons obtenu une prestation auprès du Centre national de l'éducation à distance (Cned) sans connaître personne en particulier". 

Mais c'est vraiment l'exception qui confirme la règle : "on cherche plutôt à postuler une première fois, à rencontrer les acteurs dans des domaines sélectionnés où nous sommes actifs et à postuler de nouveau par la suite. La conquête de nouveaux clients dans le secteur public prend au moins autant de temps que dans le secteur privé".

"Les acheteurs publics de prestations de conseil ne savent pas définir leurs besoins"

Sinon, gare à ceux qui ne montrent pas patte blanche. "Nous ne sommes parfois tout simplement pas reçus par telle ou telle institution qui a peur d'être taxée de favoritisme en nous rencontrant", raconte Raphaël Butruille. Un délit prévu par le Code pénal : celui qui consiste à « procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives et réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats lors de la passation d’un marché public ».

Point de départ de ce travail loin en amont de toute signature de contrat, "nous effectuons une veille dans quatre domaines : celui des usages du numérique pour réduire la fracture sociale (les "cyberbases" dans les mairies, les "espaces numériques" de travail dans les écoles), celui du déploiement de plateformes d'optimisation logistique des ONG sur financements ministériels, celui des projets de développement de l'e-éducation et celui de l'optimisation des relations avec les citoyens. On peut ainsi prospecter de manière récurrente la Caisse des Dépôts et Consignations, mais aussi la Direction générale de la modernisation de la l'État, des ministères, des mairies, des conseils régionaux et généraux".

Les collusions peuvent être bien plus graves, assure Hervé Huguet, d'autant que certaines sont monnaie courante. "Les acheteurs publics de prestation de conseil ne savent pas définir leurs besoins et dépensent l'argent du contribuable de manière inconsidérée. Si des directeurs de cabinet déjeunent avec des ministres, des conseillers généraux ou des maires, ils finiront par obtenir des marchés publics en orientant en amont les cahiers des charges dans leur sens. Il arrive même que certains rédacteurs de cahier des charges soient également candidats à leur attribution", raconte Hervé Huguet.

Un groupe multidisciplinaire sur la corruption dans les attributions de marchés publics vieux de 20 ans

Du réseau à tous crins à des fins mercantiles ? Le secteur public est un vieil habitué de la chose : à la fin des années quatre-vingt-dix,  un groupe multidisciplinaire sur la corruption dans les marchés publics, créé au niveau du Conseil de l’Europe par les ministres de la Justice des pays membres et depuis formalisé dans un groupe d’États contre la corruption (Greco), notait que « divers types de subterfuges sont utilisés pour finalement n’adjuger le marché qu’à l’entreprise (ou au groupe d’entreprises) préalablement choisies ».

Pour « le consultant ou la société choisi, [il ou elle] l’est en fonction de la qualité du cabinet et de son personnel en général et de la personne particulière chargée de s’occuper du projet », était-il notamment noté à l’occasion d’une de ces rencontres.

Parmi les voies et moyens de contourner les règles, le groupement international notait des critères de participation excessivement sélectifs, la formulation de cahiers des charges imprécis, des explications insuffisantes sur la procédure qui entraînent l’exclusion automatique d’un grand nombre de candidats, des informations préalables données à une entreprise en particulier qui fait d’elle la seule à même de répondre aux spécifications de l’appel d’offres, ou encore l'obtention de complicité à la source, auprès de la maîtrise d’ouvrage.

Depuis, la chose est apparemment en sommeil. "Le Greco n'a pas évalué de façon spécifique les conditions d'attribution des marchés publics. Il n'y a pas de standard détaillé [sur le sujet, ndlr]", indique-t-on au Conseil de l'Europe, joint par Consultor.

Par Benjamin Polle pour Consultor, portail du conseil en stratégie- 31/08/2012