Covid : le consulting tous azimuts du ministère de la Santé épinglé à l'Assemblée

Elle a jugé qu’ils témoignaient d’une grande perte de pouvoir et de savoir-faire de l’État dans un domaine régalien, la santé, et interrogeait sur le rôle des cabinets de conseil délégués à sa place. 5,4 millions d'euros TTC ont trait à des missions de conseil en stratégie réalisées par Accenture, McKinsey et Roland Berger, soit 47 % du total. 

Après un mois inédit de tohu-bohu sur la place des cabinets de conseil en stratégie au sein de l’État français, la députée Les Républicains de l’Orne Véronique Louwagie, qui est rapporteuse spéciale de la mission Santé de l’État au sein de la commission des Finances, s’est livrée mercredi 10 février à un exercice de clarification. Elle intervenait lors d’une communication sur les contrats conclus par le ministère de la Santé avec des cabinets de conseil depuis le démarrage de la crise sanitaire du coronavirus.

« Il y a quelques semaines de cela, la presse a rendu compte de commandes passées par le ministère des Solidarités et de la Santé en faveur de plusieurs cabinets de conseil pour l’accompagner dans la gestion de la crise sanitaire. Le recours à quatre cabinets a été évoqué pour un montant non déterminé et un coût de deux millions d’euros a été évoqué par la presse au titre de la sollicitation d’un de ces cabinets. Le ministère des Solidarités et de la Santé n’a pas publié d’autres informations sur ce sujet et a simplement déclaré que l’appui de ces cabinets se limitait à un accompagnement technique sans pouvoir décisionnel. […] J’ai souhaité en savoir plus sur ces contrats, sur leur contenu, sur leur coût, sur leur date de signature et sur leurs modalités de passation. »

Le 19 janvier, la députée écrit au ministre des Solidarités et de la Santé pour demander la communication de ces contrats. Et de préciser que, dans l’hypothèse où ces documents ne lui seraient pas remis le 26 janvier 2021 au plus tard, elle n’excluait pas d’aller les chercher au ministère en réalisant un contrôle sur pièces et sur place, comme la loi organique relative aux lois de finances lui en donne le pouvoir. 

Très nette accélération depuis le démarrage de la campagne de vaccination en décembre

Ce sera chose faite à la date dite. Ces 350 pages de documents révèlent que le ministère de la Santé a passé vingt-huit commandes à sept cabinets (Accenture, CGI, Citwell, Deloitte, JLL, McKinsey et Roland Berger) entre le 12 mars 2020 et le 9 février 2021 pour un montant total de 11,35 millions d’euros.

« Le cabinet le plus sollicité est McKinsey pour un montant de quatre millions d’euros. Le cabinet le moins sollicité est Deloitte pour un montant de 25 000 euros », a indiqué la députée.

Autre enseignement, le plus gros de ces commandes est intervenu récemment : quinze commandes ont été notifiées pour un montant de 3,8 millions d’euros de mars à novembre, puis treize nouvelles commandes ont été notifiées depuis le mois de décembre dans le cadre de la préparation puis de la mise en œuvre de la campagne de vaccination pour un montant de 7,5 millions d’euros.

Ces missions sont majoritairement courtes : vingt-cinq commandes sur vingt-huit sont d’une durée inférieure ou égale à trois mois.

Une immense majorité de marchés sans publicité

Juridiquement, quelle est leur légalité ?

Réponses là de Véronique Louwagie. Deux achats inférieurs à 40 000 euros HT ont été effectués sans publicité ni mise en concurrence préalables, conformément à l’article R.2122‐8 du Code de la commande publique. Huit achats ont été effectués sur la base de marchés existants pour un montant de 5,3 millions d’euros. Ces marchés interministériels existants sont des accords-cadres signés en 2018 et 2019 et concernent, d’une part, un marché de la transformation de l'action publique (relire notre article) et, d’autre part, un marché interministériel de prestations de conseil.

Enfin, a fait savoir la députée, « dix-huit achats d’un montant supérieur à 40 000 euros HT ont été effectués sans publicité ni mise en concurrence préalable en raison des circonstances et en prenant appui sur la notion d’urgence inscrite dans le Code de la commande publique ». Et d’ajouter sur ce point que la « pratique peut se comprendre, mais elle ne saurait durer ad vitam aeternam sous peine d’être fragilisée ».

La plupart des missions commandées portent sur des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage en matière de systèmes d’information, de modélisation, de logistique et de stratégie.

Une fréquence et des montants « gênants »

Quel problème y a-t-il à ce qu’un ministère fasse appel à l’aide de cabinets de conseil en stratégie ? « Le recours à des cabinets de conseil ne me choque pas. D’autres gouvernements l’ont fait et je comprends que ce gouvernement ait pu en éprouver le besoin si, dans l’urgence, il s’est aperçu que son organisation n’était pas optimale sur tel ou tel point », a-t-elle développé.

Tout en jugeant que dans le cas d’espèce, « la fréquence et le montant des commandes » sont « gênants ».

Et de tancer un recours tous azimuts ces derniers mois jugé passablement excessif : « Vingt-huit commandes en dix mois, cela fait plus d’une commande toutes les deux semaines. 11,35 millions d’euros de commandes en dix mois cela fait plus d’un million d’euros de conseils par mois, plus de 250 000 euros de conseil par semaine et près de 50 000 euros de conseil par jour ouvré. Certes, quand on rapporte ce montant au coût global de la crise, c’est une goutte d’eau. Mais cette goutte d’eau financière témoigne à mon sens d’un défaut d’organisation et d’une perte de savoir-faire. Quand le ministère de l’Intérieur fait face à une crise majeure, fait-il appel à sept cabinets de conseil pour faire face aux évènements ? Je ne crois pas. Quand le ministère des Armées fait face à une situation de crise, commande-t-il vingt-huit prestations à des cabinets de conseil ? Je n’en suis pas sûre. En revanche, quand le ministère des Solidarités et de la Santé fait face à une crise majeure, il éprouve le besoin d’être soutenu de tous côtés par des cabinets de conseil.»

La députée juge ainsi qu’un tel recours à des cabinets de conseil en management et en stratégie témoigne d’une perte de savoir-faire du ministère et interroge sur le rôle qu’y jouent certains cabinets par ricochets.

Elle mentionne à titre d’illustration un échange entre le ministère et McKinsey le 30 décembre au sujet d’une commande de mission notifiée le 23 décembre. Cette dernière porte alors sur l’appui à la préparation et la conduite de points et de réunions permettant d'assurer la coordination entre Santé Publique France, l’agence sous tutelle du ministère de la Santé, notamment chargée du suivi épidémiologique, et le même ministère. Il s’agit aussi pour McKinsey d’aider à faire remonter des informations sur le suivi épidémiologique et d’appuyer leur communication régulière. La mission est facturée par le cabinet 169 440 euros TTC.

 « Dans un état d’expression des besoins du 30 décembre 2020 rédigé préalablement à (cette) commande […], on lit que ce cabinet mettra à disposition un “agent de liaison positionné majoritairement auprès de Santé publique France et secondairement au ministère de la Santé’“ en vue “d’assurer la coordination opérationnelle sur le volet logistique-approvisionnement-distribution des vaccins”. Faire appel à des cabinets de conseil pour développer des systèmes d’information, pourquoi pas. Mais faire appel à des cabinets de conseil pour mettre à disposition un agent de liaison, cela en dit long sur la perte d’expertise de notre administration de la santé », dénonce la députée.

Et le sujet du conseil au ministère de la Santé en temps de covid est encore loin d’être clos. La députée considère que d’autres commandes vont suivre. A fortiori, le total des missions de conseil sollicitées ne se limite pas aux vingt-huit qui lui ont été communiquées. « D’autres commandes ont été adressées à des cabinets de conseil par Santé Publique France pour un montant que je ne connais pas », a-t-elle fait savoir.

Benjamin Polle pour Consultor.fr

Liste des contrats conclus par le ministère des Solidarités et de la Santé avec des cabinets de conseil de mars 2020 à février 2021

Quelques acronymes utiles à la compréhension du tableau

CCIL : Cellule de coordination interministeìrielle de logistique (où l'ensemble des missions de Roland Berger ont été concentrées)

SPF : Santé publique France

MSS : ministère des Solidarités et de la Santé