Enquête – À Matignon, vingt et un marchés de conseil en dix ans

Nous sommes en 2011. On est alors en pleine révision générale des politiques publiques, la pression est intense au sommet de l’État depuis le début du quinquennat de Nicolas Sarkozy. Avec elle, le recours à des cabinets de conseil privé au sein des services de l’État est devenu monnaie courante.

Le secteur public est alors le troisième plus gros client des cabinets de conseil en management et en stratégie, derrière les services financiers et l’industrie (relire notre article).

Non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, fusion de directions et de services, la charge est lourde et suscite des remous chez nombre de hauts fonctionnaires.

« Il fallait des dirigeants pour réussir ces enjeux de transformation, pour impulser le changement. Or, nombre de hauts fonctionnaires éprouvaient un sentiment de solitude, pris parfois dans des instructions contradictoires. Comment concilier productivité et proximité territoriale ? Comment en partager le bien-fondé ? Comment faire en sorte que les cadres de l’administration soient au cœur des actions de transformation ? » Telles étaient les questions du moment se souvient François Zoetelief Tromp, associé et cofondateur de Kea & Partners.

Car c’est à ce moment-là que Kea, qui avait déjà fait plusieurs missions dans des ministères ainsi que dans des entreprises publiques (SNCF, RATP), est retenu par la direction générale de la Modernisation de l’État. La DGME est alors le bras armé de la RGPP et du recours à des cabinets de conseil privé pour la conduire (relire notre portrait de François-Daniel Migeon, ancien de McKinsey à sa tête).

Vingt et un marchés de conseil attribué par les services du Premier ministre depuis 2011

La mission de Kea compte parmi les vingt et un marchés de conseil (voir notre tableau récapitulatif) que les services du Premier ministre ont attribué aux cabinets de conseil répertoriés dans le Guide des cabinets de conseil en stratégie de Consultor depuis 2011.

C’est ce qu’a indiqué à Consultor Jean-François Chevallereau, le directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre.

Ces contrats ont été conclus par diverses entités qui au fil du temps ont été les acheteurs en chef de missions de conseil rattachés au Premier ministre.

À chaque quinquennat son acheteur de conseil en chef avec son acronyme, mais un même objectif : réorganiser les services de l’État. Il y eut donc la direction générale de la Modernisation de l’État (DGME) sous Nicolas Sarkozy. Puis, ce fut le tour du secrétariat général à la Modernisation de l’action publique (SGMAP) sous François Hollande. Enfin, avec Emmanuel Macron, place à la direction interministérielle de la Transformation publique (DITP, relire notre article).

D’un quinquennat à l’autre, les mêmes consultants

Mais qui dit changement de pouvoir ne dit pas changement de consultants.

Roland Berger, un des principaux bénéficiaires des nombreux contrats de conseil confiés sous la RGPP de Nicolas Sarkozy (seize contrats au moins dans le cadre de la RGPP relire notre article, plusieurs dizaines dans un passé récent où le cabinet à Paris a fait du secteur public une priorité, relire notre article), reste dans les petits papiers quand le gouvernement de François Hollande lance son choc de simplification, le 27 mars 2013. Un nouveau virage des politiques publiques et de l’organisation des ministères qu’il incombe alors à Matignon et au SGMAP de traduire dans les faits.

Comme pour la RGPP, les services du Premier ministre se tournent vers des cabinets de conseil pour l’accompagner : un marché en quatre lots de vingt-quatre à quarante-huit mois est mis sur pied. Un certain Roland Berger, en binôme avec Kurt Salmon, remporte celui consacré à la conception de projets de modernisation de l’action publique.

Le 5 octobre 2013, l’acte d’engagement est signé par Dominique Gautier, associé senior (aujourd’hui à Madrid) spécialiste du secteur public. Il sera paraphé le 6 février 2014 par Isabelle Saurat, la directrice des services administratifs et financiers de Matignon (aujourd’hui au ministère de la Défense).

Le marché conclu, Roland Berger est alors attendu sur un vaste chantier pouvant porter sur la mise en œuvre de dispositifs d’écoute (ateliers de travail, focus groupe), la réalisation de diagnostics d’efficacité ou d’efficience de dispositifs administratifs ou la mise en projets des programmes ministériels de modernisation et de simplification (PMMS) alors établis ministère par ministère.

Stratégie des politiques publiques 2018-2022 : des dates et des signataires différents

Les documents transmis par la DITP à Consultor permettent aussi de mieux comprendre l’un des derniers gros marchés en date, qui a fait couler beaucoup d’encre : celui au titre duquel McKinsey intervient auprès du ministère de la Santé depuis le mois de novembre 2020 sur la campagne de vaccination contre le coronavirus (relire nos articles ici, ici, ici, ici et là).

Quand cet « accord-cadre d’assistance à la conception et à la mise en œuvre opérationnelle des projets de transformation de l’action publique » a-t-il été formalisé d’abord ? Roland Berger, McKinsey et le Boston Consulting Group signent à des dates différentes et auprès de deux représentants des services du Premier ministre différents.

Alain Chagnaud, partner de Roland Berger à Paris en charge du secteur public, signe l’offre d’engagement que lui adresse Serge Duval, le directeur des services administratifs de Matignon, le 8 novembre 2017. Alors qu’Agnès Audier, alors directrice associée secteur public au BCG (elle est depuis devenue senior advisor), signe l’offre envoyée par Thomas Cazenave, alors directeur de la DITP (aujourd’hui conseiller municipal à Bordeaux) le 26 avril 2018. Enfin, Karim Tadjeddine, directeur associé secteur public de McKinsey, signe le 2 mai 2018 une offre de Serge Duval. C’est qu’entre-temps, la SGMAP a été dissoute pour être remplacée par la DITP.

Ces trois offres de marché ont en revanche pour point commun de compter une liste évolutive d’entités rattachées. Car ce marché « a vocation à couvrir l’ensemble des entités du périmètre budgétaire des services du Premier ministre », comme il est indiqué sur les accords d’engagements lus par Consultor.

Sont donc également couverts par ce marché : le Conseil économique, social et environnemental (CESE), la Cour des comptes, le Conseil d’État, les tribunaux administratifs, la Cour nationale du droit d’asile, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, la Haute Autorité pour la transparence et la vie publique parmi une vingtaine d’entités rattachées.

Pourquoi Roland Berger, McKinsey et le BCG et pas d’autres ?

Selon le rapport d’analyse des offres déposées en réponse à ce marché que la DITP a communiqué à Consultor, cinq entreprises de conseil y ont répondu : Roland Berger, McKinsey, le Boston Consulting Group, Oliver Wyman et KPMG – les deux derniers ne seront finalement pas retenus.

Gros enseignement de ce rapport, Roland Berger, décidément extrêmement bien implanté au sommet de l’État, est clairement très apprécié.

Sur les différents critères passés en revue par l’administration pour attribuer ce marché, qu’il s’agisse des compétences mises à disposition, des facultés techniques ou des prix proposés, le cabinet allemand est le mieux noté sur la quasi-totalité des critères, devant McKinsey et le Boston Consulting Group.

Diversité des compétences mobilisables ? Roland Berger est noté 25/25 : le « consortium » mis sur pied par le cabinet est jugé parfaitement bien conçu. Capacité à innover dans la durée ? « Le mode de travail est présenté de manière très convaincante », juge encore l’administration, qui donne à Roland Berger 10/10. Et ainsi de suite jusqu’à l’attribution finale du marché.

Quand des hauts fonctionnaires se forment au leadership auprès de consultants

Retour en 2011. Kea remporte un marché dans des conditions analogues. Le cabinet a fait de l’innovation managériale un de ses chevaux de bataille (relire notre article) et a des liens avec François-Daniel Migeon. Le cabinet répond à un appel d’offres concernant l’« accompagnement du développement du leadership de la transformation dans le contexte de la modernisation des chantiers RGPP ».

Pendant les douze à dix-huit mois qui suivront, une équipe de trois consultants encadrée par François Zoetelief Tromp intervient auprès de 150 hauts fonctionnaires : des recteurs d’académie, des secrétaires généraux ministériels, des préfets, des directeurs d’opérateurs de l’État…

Kea découpe cette mission en trois temps. Le cabinet organise d’abord des rencontres du leadership qui permettent à ces hauts fonctionnaires de bénéficier des expériences de dirigeants publics et privés. Puis vient l’organisation de cohortes. Ce sont des rencontres de deux heures regroupant douze hauts fonctionnaires qui ont lieu une fois par mois pendant six mois. Chacune et chacun, à tour de rôle, présente une situation de leadership qu’ils ont eu à gérer et comment ils s’en sont sortis. Dernier volet de la mission : l’accompagnement individuel : un coaching dont environ 75 hauts fonctionnaires ont bénéficié.

Un « succès » pour François Zoetelief Tromp. Pour l’associé, il se mesure à des changements de comportement individuel dans des situations données : un recteur d’académie qui a fait œuvre de davantage de communication dans une situation de crise dans des lycées de sa responsabilité, sans déléguer.

De même au ministère de la Culture. Un secrétaire général du ministère qui aurait appris à mieux faire le pont avec ses pairs. Une personne qui sinon était davantage habituée à gérer les ressources en silo, indépendamment des directions du ministère chargées des secteurs (patrimoine, musique, spectacle vivant…).

« Honnêtement, aux dires des participants, ce fut un succès. Ces hauts fonctionnaires étaient contents que nous les dotions d’outils de leadership, de voir qu’ils leur étaient possible de progresser, qu’ils pouvaient s’y prendre différemment. A fortiori, chaque cohorte créait une logique de cénacle où chacun et chacune pouvaient se livrer sur ses difficultés. »

Pour l’associé, la polémique sur le recours à des consultants privés par l’État à laquelle on assiste depuis trois mois en France n’était pas apparue dans cette mission. « Je n’ai jamais ressenti de réticence. Cela n’a jamais été évoqué. De plus, il ne faut pas se tromper sur les profils des hauts fonctionnaires avec lesquels nous étions en interaction : des gens très brillants qui cherchent à être mieux armés, avec des valeurs fortes, qui sont capables de faire de très belles choses à condition qu’on leur dégage des marges de manœuvre. »

La polémique actuelle à ses yeux ne se comprend que partiellement. « Qu’on puisse poser des questions sur ces missions s’entend. Mais pour traiter des sujets complexes dans un temps court, les consultants ont l’avantage d’avoir des méthodes et du savoir-faire. Faire appel à eux dans ces contextes me semble justifié », pose-t-il.

En attendant, la durée totale de l’accord-cadre remporté par Roland Berger, McKinsey et le Boston Consulting Group auprès de la DITP est fixée à quarante-huit mois. Il cessera en novembre 2021. Avant, sans doute, qu’un autre marché-cadre ne lui succède.

Benjamin Polle pour Consultor.fr

Crédit photo : Vue de l'hôtel de Matignon à Paris, Adobe Stock.